?
http://www.tech-food.com 2007-6-7 9:26:06 中國食品科技網(wǎng)
?
?
林 鏑, 曲 英(華中科技大學(xué)管理學(xué)院, 湖北武漢430074)
摘 要: 食品安全是目前研究和關(guān)注的焦點, 它不僅涉及到消費者的健康, 還關(guān)系到一個國家經(jīng)濟的正常發(fā)展, 關(guān)系到社會的穩(wěn)定和政府的聲望。在闡述食品安全內(nèi)涵的基礎(chǔ)上, 對中美食品安全管理體制進行了比較,進而對我國食品安全管理體制中存在的問題進行了剖析, 提出了完善我國食品安全管理的建議。
?
1 食品安全的內(nèi)涵
關(guān)于食品的安全性或安全食品的概念, 世界衛(wèi)生組織1984 年在題為《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》的文件中, 曾把“食品安全”與“食品衛(wèi)生”作為同義語, 定義為:“生產(chǎn)、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠, 有益于健康并且適合人消費的種種必要條件和措施”。也有學(xué)者認為, 食品安全是: 食品中不應(yīng)含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)或因素, 從而導(dǎo)致消費者急性或慢性毒害或感染疾病,或產(chǎn)生危及消費者及其健康的隱患。1997 年世界衛(wèi)生組織在其發(fā)表的《加強國家級食品安全性計劃指南》中則把食品安全解釋為“對食品按其原定用途進行制作和ö或食用時不會使消費者受害的一種擔(dān)保”[ 1 ]。筆者認為, 世界衛(wèi)生組織對安全食品的概括更為全面。
2 美國食品安全管理體制
美國是一個十分重視食品安全的國家, 食品安全管理是發(fā)揮政府職能的主要方面。同我國目
前的情況相近, 在1998 年之前, 美國的食品安全管理體制是部門分割管理, 但是, 經(jīng)過美國政府的大力改革, 目前已經(jīng)建立起了綜合性的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全公共管理體系。
美國聯(lián)邦政府食品安全管理組織機構(gòu)十分復(fù)雜, 權(quán)力分散于執(zhí)行著35 個法令的12 個政府機構(gòu)中[ 2 ]。1998 年政府成立了“總統(tǒng)食品安會管理委員會”, 促進協(xié)調(diào)美國食品安全工作。該委員會的成員是農(nóng)業(yè)部部長, 商業(yè)部部長, 衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長, 管理與預(yù)算辦公室主任, 環(huán)境保護局局長, 科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任等有關(guān)職能部門的負責(zé)人, 其中農(nóng)業(yè)部部長, 衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長, 科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任該委員的主席, 形成監(jiān)督食品安全的三駕馬車。美國政府食品安全管理的特點是職能互不交叉, 一個部門負責(zé)一個產(chǎn)品的全部安全工作。在部門之間利益發(fā)生沖突時, 國家利益高于一切。在這個委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下, 各職能部門加強相互聯(lián)結(jié), 實現(xiàn)對食品安全工作的一體化管理。具體包括: 食品與藥物管理局負責(zé)除食品安全與檢驗署管轄范圍之外的食品不純、不安全、欺詐性標識等問題, 向消費者提供保護。食品安全與檢驗署負責(zé)保證肉類、禽類和蛋產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生和準確標識。環(huán)境保護局的派出機構(gòu)負責(zé)保證公眾健康和保護環(huán)境使其免受殺蟲劑的影響, 負責(zé)提供更安全的方法對害蟲進行管理。如果食品或飼料中含有未經(jīng)FDA 許可的食品添加劑或藥物殘留、或含有沒有EPA 標準的殺蟲劑殘留或殘留量超過規(guī)定標準的, 一律不準上市。動植物衛(wèi)生檢驗署在美國食品安全網(wǎng)絡(luò)中的主要作用是保護動植物免受病蟲害。FDA、A PH IS、FS IS 和EPA 還采用現(xiàn)有法律對利用生物技術(shù)所生產(chǎn)的植物、動物和食品進行管理。另外, 聯(lián)邦當局有可以互補和互相依賴的食品安全派出機構(gòu), 它們與各州和地方政府的相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)互動, 形成公共管理網(wǎng)絡(luò), 這包括: 很多部門在其研究、教育、監(jiān)督、標準制訂以及在處理突發(fā)事件方面的派出機構(gòu), 如DW S 的疾病防治中心(CDC) 和國家衛(wèi)生研究所(N IH )、U SDA 的農(nóng)業(yè)研究署(ARS)、州際研究、教育和推廣合作署(CSREES)、農(nóng)業(yè)市場署(AM S)、經(jīng)濟研究署( ERS )、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局(G IPSA )、美國法典辦公室、以及商業(yè)部的國家海洋漁業(yè)署(M FS)。美國政府除了建立起一體化的政府管理體制之外, 圍繞食品安全管理在法規(guī)標準和風(fēng)險防范機制方面也逐步完善。(1) 雙層次法規(guī)體系。美國國會制定法令以保證食品供應(yīng)的安全性并建立全國性的保護機制。行政部門負責(zé)法令的實施, 并可以頒布規(guī)章來實施法令。由國會制定的法令授予管理機構(gòu)很大的權(quán)力, 但也對管理行為設(shè)置了限制措施。在必須強調(diào)新技術(shù)、產(chǎn)品或健康風(fēng)險的時候, 管理機構(gòu)可以有一定的靈活性, 在沒有新的立法的情況下就可以對規(guī)章進行修訂或修改。管理機構(gòu)能夠保持其先進的研究方法和分析方法, 因為這些方法的改變在管理或技術(shù)層面上就可以進行。美國的食品安全法規(guī)體系不僅規(guī)定了食品安全的管理問題,而是包括了公眾參與和執(zhí)行機制在內(nèi)的綜合性管理法規(guī)體系, 也就是說其法規(guī)體系包括了2 個層次[ 3 ]。第1 層次是管理的內(nèi)容。這包括了法規(guī)和標準。其中主要的法令包括“聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法令”( FFDCA )、“聯(lián)邦肉類檢驗法令”(FM IA )、“禽類產(chǎn)品檢驗法令”(PP IA )、“蛋產(chǎn)品檢驗法令”( EP IA )、“食品質(zhì)量保障法令”(FQ PA ) 和“公共健康事務(wù)法令”。另外在食品安全管理的各個方面, 美國政府的職能部門都制訂相應(yīng)的標準。第2 層次是保證管理實施的管理機制規(guī)定。其內(nèi)容主要涉及公共參與決策機制和公平執(zhí)法機制。管理機構(gòu)必須遵守的程序性法令包括“行政程序法令”(A PA )、“聯(lián)邦咨詢委員會法令”(FACA )和“信息自由法令”(FO IA )、A PA 對制訂規(guī)章的過程提出了特定的要求。管理機構(gòu)依據(jù)A PA 所頒布的實質(zhì)性規(guī)章具有法律的效力。FACA 要求只有能夠向政府提供咨詢的團體才可被設(shè)立為咨詢委員會, 而且委員會的組成必須使其能夠平衡各方面的利益以避免糾紛, 委員會必須分開召開委員會會議向委員會以外的人提供發(fā)表意見的機會。FO IA 規(guī)定公眾有獲得聯(lián)邦機構(gòu)信息的法定權(quán)利。而且, 規(guī)章的制訂與修訂是在公開和透明的程序下進行的, 這不僅允許、而且鼓勵受管理的行業(yè)、消費者和其他資金持有者參與到規(guī)章的制訂和頒布的過程中。在制訂新法規(guī)和修訂現(xiàn)有法規(guī)時, 管理機構(gòu)經(jīng)常通過發(fā)布“擬議規(guī)章預(yù)告”(AN 2PR ) , 向公眾提供初步討論和發(fā)表意見的機會。通過這種辦法可以發(fā)現(xiàn)問題, 向管理機構(gòu)提出解決意見, 或征求解決方案。管理機構(gòu)可以利用來自于公眾的信息, 以決定是否和如何制訂規(guī)章的工作更進一步, 所有重要的公眾意見必須在最后的規(guī)章中得到表達。下一步是擬議的規(guī)章和最后的規(guī)章的發(fā)布, 這樣可以使公眾有機會對規(guī)章的實施提出意見。A PA 要求最后的規(guī)章必須根據(jù)政策的合理性、科學(xué)依據(jù)和法制權(quán)力等進行調(diào)整。當遇到特別難解的問題時, 就需要向管理機構(gòu)以外的專家進行咨詢, 管理機構(gòu)可以選擇召開公開會議或開咨詢委員會會議。(2) 建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系。以科學(xué)為依據(jù)的風(fēng)險分析是美國食品安全決策的基礎(chǔ), 風(fēng)險分析包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險通訊。1997 年發(fā)布的“總統(tǒng)食品安全計劃”[ 4 ] 指出了風(fēng)險評估在實現(xiàn)食品安全目標過程中的重要性。這項計劃號召對食品安全負有風(fēng)險管理責(zé)任的所有聯(lián)邦政府機構(gòu)成立“機構(gòu)間風(fēng)險評估協(xié)會”。該協(xié)會通過鼓勵研究開發(fā)預(yù)測性模型和其他工具的方法, 促進微生物風(fēng)險評估工作的進展。管理機構(gòu)還在實施各種風(fēng)險管理對策方面取得了進展。在有關(guān)“危害分析與關(guān)鍵控制點”(HACCP) 的法規(guī)中, 食品安全管理機構(gòu)規(guī)定了總體要求, 并指導(dǎo)那些受管理的行業(yè)采用規(guī)定的準則來制訂詳細的步驟從而形成一個有效的HAC2CP 計劃, 而不是直接在規(guī)章的文本中列出在一個HACCP 體系中應(yīng)采取哪些詳細的步驟。另外, 制訂了減少或控制病原體的執(zhí)行標準。目前, 美國已經(jīng)制訂了減少病原體(沙門氏菌) 的執(zhí)行標準, 屠宰場和原產(chǎn)品必須執(zhí)行這套標準。這套標準還可用于檢驗產(chǎn)品以保證所規(guī)定的標準得到執(zhí)行。今后政府可以對與公眾健康密切相關(guān)的病原體建立執(zhí)行標準, 并確定在食品的生產(chǎn)、加工和處理過程中應(yīng)達到什么標準。
3 我國食品安全管理體制與存在的差距
3. 1 我國食品安全管理體制
改革開放以來, 特別是我國逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制以來, 隨著我國政府管理職能的不斷健全, 作為政府管理的重要方面, 食品安全的公共管理體制已初步建立起來, 形成了以《食品衛(wèi)生法》等食品安全法規(guī)和標準體系為依據(jù), 農(nóng)業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商等各職能部門實施條塊管理, 各司其職的管理體系。具體是: 農(nóng)業(yè)行政主管部門(農(nóng)業(yè)部) 負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)藥、飼料添加劑和肥料等使用的監(jiān)督管理及農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用; 經(jīng)貿(mào)行政主管部門(經(jīng)貿(mào)委) 負責(zé)食品加工, 農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的行業(yè)管理, 生豬屠宰加工的行業(yè)管理和安全監(jiān)管, 推行連鎖經(jīng)營、物流配送等現(xiàn)代營銷方式; 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(國家質(zhì)監(jiān)局) 負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品國家和行業(yè)標準的組織實施, 地方標準的制定和監(jiān)督實施, 果蔬農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留、有害物質(zhì)的檢測及監(jiān)測認評中心的組建、管理和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理; 衛(wèi)生部門(衛(wèi)生部) 負責(zé)食品打假專項斗爭的組織協(xié)調(diào)工作, 負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品生物及化學(xué)指標的檢測及監(jiān)督管理; 工商行政管理部門(工商局) 負責(zé)食品經(jīng)營者的市場準入, 食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營行為的監(jiān)督管理; 環(huán)保部門(環(huán)保局) 負責(zé)生產(chǎn)區(qū)域環(huán)境狀況的指導(dǎo)和監(jiān)督。
3. 2 我國食品安全管理體制中存在的差距
與美國食品安全管理體制相比, 我國的食品安全管理體制還存在較大的差距, 使得食品安全整體上仍然處在較低水平。
( 1) 食品安全法律、法規(guī)和標準體系建設(shè)方面, 存在較大差距。法律、法規(guī)和標準是食品安全的重要保證。美國十分重視標準的研究與制定工作, 政府每年有7 億美元的經(jīng)費支持標準的研究與制定。將基于健康保護為目的的食品安全標準作為標準化戰(zhàn)略的重點領(lǐng)域。我國雖然制定了一系列有關(guān)食品安全的標準, 但許多標準標齡過長,缺乏科學(xué)性和可操作性, 在技術(shù)內(nèi)容方面與W TO 有關(guān)協(xié)定和CAC 標準存在較大差距。
(2) 食品安全組織體系方面, 主要以部門分塊管理為主, 基本沒有形成體現(xiàn)全過程管理要求的綜合協(xié)同機制和系統(tǒng)統(tǒng)一體制, 在實際的管理上主要表現(xiàn)在職能交叉重疊, 即部門扎堆, 多頭管理。如